Une prise en compte progressive des enjeux environnementaux par la Politique Agricole Commune
Des années 1980 à la réforme de 1999
La Politique Agricole Commune (PAC) fut créée en 1957 au sortir de la Seconde Guerre Mondiale dans l’objectif d’assurer la sécurité alimentaire européenne. Les enjeux environnementaux, à l’origine absents de celle-ci, n’ont été pensés que bien plus tard, à partir des années 1980.
C’est au cours de cette décennie que les premières critiques à l’égard de la PAC ont été émises du fait des pollutions des milieux et de la perte de biodiversité observées. La mobilisation des organisations environnementales, alors assez influentes à Bruxelles, ont abouti à la définition des premières mesures agro-environnementales (MAE). Celles-ci ont été généralisées et portées obligatoires pour tous les Etats membres de l’Union européenne en 1992. Des directives ont également été adoptées telles que la Directive nitrate, la Directive habitats ou encore la Directive cadre sur l’eau.
Partant du constat que l’agriculture jouait un rôle essentiel dans le maintien des biens communs environnementaux, le second pilier de la PAC fut créé en 1999. Il regroupait alors les aides socio-culturelles, les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN), les mesures agro-environnementales (MAE) et les aides à la réduction des disparités de développement dans les zones rurales. Issu de la ponction des aides du premier pilier accordé aux plus grosses exploitations agricoles, le second pilier constituait alors 10% du budget de la PAC.
Des années 2000 à la réforme de 2014
En 2003 ont été introduit un plus grand nombre de MAE et le découplage des aides, historiquement couplées aux grandes productions céréalières nocives pour l’environnement, ce qui a permis de soutenir davantage les élevages extensifs de bovins allaitant (production de viande bovine). Mais la mesure phare de cette réforme était la mise en place de l’éco-conditionnalité. Celle-ci consistait à ponctionner les aides du premier pilier en fonction de la gravité des impacts des exploitations agricoles sur l’environnement. Des normes ont également été émises pour favoriser la diversification des cultures et la protection des pâturages permanents.
Les éco-conditions étaient relatives à : l’établissement de bandes tampons le long des cours d’eau, le respect des procédures d’autorisation pour l’irrigation ainsi que la protection et la gestion de l’eau, la couverture minimale et l’érosion des sols, le maintien de la matière organique des sols et le maintien des particularités topographiques (haies, prairies, etc) des surfaces agricoles. Par la suite, en 2008, le budget du second pilier de la PAC fut revu à la hausse et de nouvelles MAE ont vu le jour. Celles-ci permettaient le soutien aux pratiques de rotations de cultures et une redistribution des aides au bénéfice des productions de qualité telles que l’agriculture biologique, les cultures protéagineuses, la diversification des assolements et les surfaces en herbe productives.
Un certain nombre de ces mesures étaient incitatives, non coercitives et peu de contrôles sur le respect de l’éco-conditionnalité ont été réalisés. Il est aujourd’hui difficile de démontrer de réelles avancées environnementales permises par ces réformes.
De 2014 à aujourd’hui
La réforme de la PAC de 2014 a permis une redistribution des aides des grandes cultures vers les élevages herbagers ovins et caprins, vers les exploitations en zones défavorisées et vers les exploitations à faible rendement historique. Les surfaces agro-pastorales ont également été mieux intégrées aux mécanismes de soutien de la PAC.
Les enjeux des MAE ont par ailleurs été réaffirmés et le soutien à la conversion et au maintien des exploitations en agriculture biologique a été doublé. Des initiatives supplémentaires ont vu le jour telles que la création d’une aide aux fonds de mutualisation sanitaire et environnementale, la création de groupes d’intérêt économique et environnemental, ou encore la création des Projets Alimentaires Territoriaux. Leur portée est restée toutefois limitée du fait d’une faible implication des acteurs agricoles ainsi que d’un manque d’accompagnement et de conseil à leur mise en place.
L’environnement en France, où en est-on ?
En 2021, leBilan environnemental de la France- Edition 2021a fait état, entre autres, de la biodiversité, de l’occupation des sols et de leur qualité ainsi que de la qualité des eaux.
Biodiversité : bien que le nombre de MAE et les budgets dédiés aient augmentés, le déclin de la biodiversité s’est intensifié au cours de la décennie précédente. L’évolution à la baisse de l’abondance des oiseaux communs spécialistes des milieux agricoles en est un exemple. Dans un même temps, l’utilisation de produits phytosanitaires a été augmentée de 15% malgré les efforts de la PAC et du gouvernement français à cet égard. Eaux : de la même manière, la teneur en azote des cours d’eau, issue des pratiques de fertilisation agricoles, n’a pas diminué. On peut cependant noter une amélioration des teneurs en phosphore. Sols : alors que les surfaces agricoles ont diminué du fait d’une artificialisation accrue des sols, la part des surfaces françaises concernées par les pertes en terre par érosion des sols est encore importante.
De même, les stocks de carbone organique moyen des terres cultivées sont encore assez bas relativement aux stocks de carbone moyen dans les sols français.
Les ambitions environnementales du Plan Stratégique National français, déclinaison de la réforme de la PAC 2021-2027 en France
Le plan stratégique national (PSN) français a pour objectif de préciser comment la France prévoit de mobiliser les instruments de la PAC nouvellement réformée, tout en contribuant aux ambitions du Pacte vert européen, à savoir le climat, la préservation des ressources, la protection de la biodiversité, l’objectif de revenu des agriculteurs, une agriculture résiliente et la sécurité alimentaire.
L’accompagnement de la transition écologique présenté par le PSN, mis au point par le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, se fonde sur quatre approches :
La conditionnalité des aides : les exigences du paiement vert, anciennement applicable à 30% des aides directes, sont maintenant intégrées à une conditionnalité sur la totalité des aides directes et des aides surfaciques du second. L’écorégime : les trois critères de principe de l'éco régime, dispositif reposant sur une démarche volontaire, concernent : le non-labour sur un pourcentage significatif des prairies permanentesla couverture végétale d’une part substantielle des inter rangs dans les cultures permanentesla diversité des assolements sur les terres arables L’éco-régime se veut, en France, accessible au plus grand nombre : le niveau d’exigences attendu permettra ainsi à plus de 80% des agriculteurs d’en bénéficier. Plusieurs niveaux d’exigences sont établis afin de soutenir davantage les exploitations agricoles les plus responsables.
“Des éco-régimes inclusifs, c’est une ambition : accompagner les pratiques agroécologiques. Mon exigence de performance environnementale, elle est pour la France, pour tous les territoires.”Julien Denormandie, ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
Les soutiens à l’agriculture biologique : une trajectoire de conversion a été fixée à 18% de la surface agricole française en 2027, conduisant à multiplier par deux les surfaces en agriculture biologique. Les aides au maintien des exploitations biologiques sont quant à elles supprimées. Les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) : les enveloppes des mesures agroenvironnementales et climatiques sont maintenues à 260 M€.. Par ailleurs, le PSN entend structurer et développer la filière des protéines végétales en France afin de recouvrer une souveraineté sur ces matières premières et une plus grande résilience aux aléas climatiques.
“Importer des protéines d’Amérique du Sud, c’est non seulement accroître la dépendance de notre agriculture mais c’est également importer de la destruction de biodiversité.”Julien Denormandie, ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
Ayant été soumis à la Commission européenne pour évaluation, le PSN français sera finalisé et définitivement validé à l’été 2022.
Les critiques émises par les acteurs défendant les enjeux environnementaux
L’avis rendu par l’Autorité environnementale le 22 octobre 2021 estime le niveau d’ambitions environnementales du PSN trop bas. Selon cette institution, les objectifs de la stratégie bas-carbone, du plan biodiversité et de la directive nitrate ne pourront être atteints en son état actuel. La Cour des comptes rend compte des mêmes conclusions dans son rapportAccompagner la transition agro-écologiquepublié en octobre 2021. Ces deux rapports peuvent être consultés librement et sont disponibles dans les ressources proposées en fin d’article.
Ressources :Avis délibéré de l’Autorité environnementale sur le plan stratégique national de la politique agricole commune 2023-2027, Autorité environnementale, 2021Accompagner la transition agro-écologique, Cour des comptes, 2021Plan Stratégique National, Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation, 2021La PAC et l'environnement - CAPeye Bilan environnemental de la France Édition 2021
